公共法律服务体系建设面临的困境及对策分析
李平/文  发布时间:2018/4/11 10:15:26  浏览数:1944


                                                              ——以贵阳市为例

       贵阳市公职律师事务所 李平

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、党的十八届五中全会通过的《“十三五”规划建议》及国务院《“十三五”规划纲要》均明确提出了推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。贵州省贵阳市公共法律服务体系建设工作起步稍晚,于2015年开始着手相关工作。同年10月,贵阳市委、市政府下发《中共贵阳市委贵阳市人民政府关于全面推进公共法律服务体系建设的意见》(以下简称《意见》),对贵阳市公共法律服务体系建设的总体目标、主要任务、保障措施等作了明确和安排部署。市委、市政府明确将构建公共法律服务体系列入深化改革工作要点,市委群众工作委员会将之列为创新社会治理的重要内容,“一村(居)一法律顾问”作为2016年市委、市政府为民办“十件实事”内容之一。通过一年多的探索建设,这项工作对促进“法治贵阳”“和谐贵阳”建设的重要性日趋显现,但推进过程中面临的诸多困境也不容忽视。

一、贵阳市公共法律服务体系建设的现状

(一)四级实体平台基本建成

建立四级公共法律服务实体平台,是贵阳市委、市政府《意见》明确要求的2018年前全市形成“一小时公共法律服务圈”的主要目标任务,能够为群众提供就近、便捷的公共法律服务。截止目前,四级实体平台已基本建成。其中市级中心1个,负责统筹、谋划、指导各级公共法律服务中心(站、室)建设。同时,设置公共法律服务相关窗口,提供现场法律咨询、12348电话热线咨询、法律援助咨询引导、公证咨询引导、法治宣传等公共法律服务;区(市、县)公共法律服务中心10个,主要承担管理、指导和协调联动的职能,设置窗口办理有关公共法律服务事项;乡(镇、社区)公共法律服务工作站应建151个,实建151个,完成率100%,重点办理区(市、县)公共法律服务中心指派的服务事项,指导村(居)公共法律服务工作室开展服务。另外,南明区根据辖区工作需要和条件,在工会、共青团、妇联、残联、老龄委、武装部、劳动人事争议仲裁院建立7个特定群体组织公共法律服务工作站;村(居)公共法律服务工作室应建1501个,实建1501个,完成率100%,主要负责排查调处矛盾纠纷,为辖区内群众提供法律咨询,对群众申办法律援助、公证等法律服务事项进行指引等。

(二)“一村(居)一法律顾问”实现全覆盖

“一村(居)一法律顾问”工作作为贵阳市公共法律服务体系建设的重要内容,是在党委统一领导下,由政府主导,司法行政部门牵头组织实施,财政等相关职能部门支持配合,引导社会力量广泛参与,依托法律专业人才为基层组织和群众提供“零距离”法律服务的系统工程。打通了全市公共法律服务面向基层、服务群众的“最后一公里”。截止目前,全市1501个村(居)实现法律顾问全覆盖。选派业务能力强、政治素质高的500余名律师和180余名基层法律服务工作者到村(居)担任法律顾问。村(居)法律顾问严格按照“一周一联系,一月一下村,一年不少于一次讲座”的要求,定期进村入户开展法律服务工作。

(三)公共法律服务效果初步显现

通过一年多的摸索和实践,以“面向基层、服务群众”为工作定位的公共法律服务工作,其效果已经初步显现。是通过法治宣传提高群众法律意识,引导群众通过合法途径表达利益诉求,从源头上预防和化解了矛盾纠纷;二是法律服务更为便捷,群众不出村便可享受到专业的法律服务;三是基层治理明显改善,有效提高了基层干部依法治理的意识和依法办事的水平,有效防范风险;四是矛盾纠纷及时化解,将社会隐患消除在萌芽初期,将各类矛盾解决在基层,有效降低了信访量,促进社会和谐稳定。2017年,全市村(居)法律顾问共接待法律咨询17385人次,修改完善村规民约185件,审查各类合同420件,化解矛盾纠纷1450件,提供法律意见2312次,直接参与处理群体性、敏感性案件82件,开展法治宣传1966次,开展法治讲座672次。

二、贵阳市公共法律服务体系建设面临的困境

(一)思想认识不够导致建设力量不足

公共法律服务体系建设涉及的单位和人员众多,在思想认识上没有形成共识,重视程度存在差异,导致建设力量分散,直接影响了建设的纵深推进。一是部分区(市、县)、乡镇(社区)党委、政府及有关工作部门对公共法律服务体系建设的重要性认识不足,没有认识到公共法律服务体系建设是中共中央全面推进依法治国、完备国家法律服务体系的重要内容,是创新社会治理方式、维护社会和谐稳定的重大举措。二是部分工作人员没有转变工作观念,没有把公共法律服务体系建设作为一项新的长期工作来对待,上级领导安排一点做一点,缺乏主动性和积极性;三是部分村(居)“两委”对公共法律服务体系建设暨“一村(居)一法律顾问”工作不明白不理解,认为村居法律顾问是在插手村居工作,干预了他们的自我管理;四是部分群众对免费法律顾问的工作质量持怀疑态度,认为律师都是收费的,免费法律顾问不可信不可靠。

(二)法律资源分布不平衡制约均等化水平

由于受经济发展等因素的影响,贵阳市法律服务资源分布不均衡、供需不对称的矛盾十分突出。全市“六区三县一市”共有村居1501个,律师事务所208家,执业律师2600余名;基层法律服务所56个,注册基层法律服务工作者316名。其中,云岩区、南明区这两个主城区集中了全市大部分法律服务资源。两区共有村居348个,占全市村居数的23.2%;律师事务所131家,执业律师1401名,分别占全市律师事务所和律师数量的63%和54%;法律服务所26个,法律服务工作者145名,分别占全市法律服务所和法律服务工作者数量的46.4%和45.9%。而远离主城区的“三县一市”村居数量为655个,占全市村居数量的43.6%;律师事务所9家,执业律师97名,分别占全市律师事务所和律师数量的4.3%和3.7%;法律服务所16个,法律服务工作者85名,分别占全市法律服务所和法律服务工作者数量的28.5%和26.8%。法律服务资源分布失衡,调度困难大,是严重制约全市公共法律服务普惠程度和均等化水平的一个重要因素。

(三)考核机制不完善影响评估评价

公共法律服务体系建设暨“一村(居)一法律顾问”工作的考核评价是一个综合性很高的系统工程,需要有明确的考核主体、有针对性的考核内容、科学的考核标准、恰当的考核方式等,才能得出客观公正的评估评价结果。而目前全市对村居法律顾问的考核评价较为松散,主要依据是2016年贵阳市司法局牵头制定的《贵阳市村(居)法律顾问工作检查评价办法》。由于受时间,以及对公共法律服务认知局限等因素影响,该评价办法肯定存在这样或那样的不足。例如,规定的考核主体为各区(市、县)司法局,出现了司法局既是公共法律服务的提供主体,又是考核主体,存在所谓既当运动员又当裁判员的制度缺陷,独立的第三方考核评估机制尚未建立;考核内容、考核范围难免有不周延,考核标准设计难免不科学,考核方式难免不适当等问题不乏存在。据此得出的考核评估结果难以客观反映村居法律顾问的真实情况,总结和探索出的所谓成功经验难免漏洞百出,复制和推广的难度大。

(四)经费不足制约推进的深度和广度

政府财政资金投入不足,是制约全市公共法律服务体系建设的关键性因素,制约了推进的深度和广度。2016年“一村(居)一法律顾问”工作列为市委、市政府为民办“十件实事”项目,全市村(居)法律顾问实现全覆盖。每个村(居)顾问费为5000元/年,其中区(市、县)财政承担3000元,市级财政承担2000元,市级财政按此标准匹配资金共计292.2万元。2017年也是按照此标准进行匹配村(居)法律顾问经费补贴。由于律师资源主要集中的两个主城区,其他区(市、县)法律顾问需要从主城区聘请。法律顾问往返一次的路程从100到300公里不等,交通成本和时间成本较大,而补贴标准偏低,不足以弥补基本开支,挫伤了广大律师参与公共法律服务的积极性。此外,在实体平台方面,由于财政资金短缺,影响了硬件设施配置和工作人员的配备。部分公共法律服务中心、站、室没有配齐桌椅、电脑等基本的办公设备;编制内人员不足,聘请公益性岗位人员由于工资低留不住人等现象不时发生,影响了工作的正常开展。

(五)社会影响力不足难以提高社会参与面

公共法律服务是近年来的一项新兴工作,2014年党的十八届四中全会提出建立覆盖城乡的公共法律服务体系,至今不到三年时间,且贵阳市公共法律服务体系建设起步较晚,2016年下半年全面铺开“一村(居)一法律顾问”工作至今才一年多时间。由于时间短,这项工作还没有完全走进老百姓的心里,甚至还没有完全走进某些部门、某些工作人员和领导的心里。虽然牵头这项工作的司法行政部门在不断地宣传和宣讲公共法律服务,有的新闻媒体对此也做了宣传报道,但真正走进每个人心里还需要时间。一是由于惯性思维,有的群众遇到问题并不是首先想到寻求法律帮助,而是习惯于找政府、去信访等;二是由于中心、站、室的建设还不完备,人员配置未完全到位,未能真正提供“一站式”服务,降低部分群众的期望值;三是部分工作人员、法律服务工作者服务意识不强或者服务能力有限,影响了公共法律服务的质量和工作队伍的形象。由于多种因素,造成公共法律服务的社会影响力不足,各方参与度不高。

四、完善贵阳市公共法律服务体系建设的对策思考

(一)努力提高认识,引起多方重视

社会各级各部门要从协调推进“四个全面”战略布局,特别是全面推进依法治国战略的高度,认识到公共法律服务在公共服务中的重要作用;要认识到公共法律服务体系建设是预防和化解矛盾纠纷的第一道防线,是促进社会治理创新的重要方式,是有效降低信访量,促进社会和谐稳定的重要手段。各级司法行政机关作为公共法律服务体系建设的推动者和服务的主要提供者,对其重要性一定要有充分的认识,并且要把对公共法律服务的认识和理解,通过各种方式,寻求各种机会,让党委、政府有关领导也认识到公共法律服务体系建设的重要性,引起领导重视;司法行政机关要做好本系统干部职工的宣传教育工作,转变工作观念,将公共法律服务体系建设作为当前和今后一段时间的重要任务常抓不懈;要充分利用和发挥媒体作用,宣传公共法律服务工作的重要性,报道公共法律服务取得的工作成绩、给老百姓带来的实惠;充分挖掘公共法律服务在解决基层矛盾,促进基层依法治理,引导群众依法办事、依法维权的典型案例,让大家相信真的能够“花小钱办大事”。通过各种方式,统一公共法律服务体系建设思想,提高各级各部门和社会各界对公共法律服务的重要性认识,有效促进公共法律服务体系建设。

(二)争取多元支持,形成建设合力

公共法律服务体系建设属于系统性工程,不能完全由司法行政机关一家唱独角戏,应当争取多元支持,形成建设合力。一是争取党委、政府的支持,充分抓住“十三五”规划实施的有利时机,建议党委、政府把公共法律服务体系建设作为“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的战略举措,纳入基层法治建设总体格局和社会建设组织体系加以推进。积极寻求人大、政协、司法机关以及其他行政机关对公共法律服务体系建设的支持和参与,真正形成党委领导、政府主导、部门协同、统筹推进的公共法律服务体系建设机制,充分发挥贵阳市公共法律服务体系建设工作领导小组的组织领导作用。二是争取社会支持。司法行政机关是公共法律服务体系建设的推动者,但不应该作为服务的主要提供者。从长远发展来看,应该打破目前这种现状,积极吸纳社会力量参与。除了律师群体外,还应积极争取法律院校、公证协会、司法鉴定协会等社会组织和具有法律专业知识的学者、教师、学生、其他志愿者等加入到公共法律服务体系建设当中,拓宽供给主体的范围和层次。三是争取舆论支持。要在报刊、广播、电视等传统媒体和网站、微信、微博等新兴媒体上大力宣传公共法律服务重要性和给群众带来的便利和实惠,不断提高公共法律服务的社会影响力和吸引力。

(三)优化资源布局,拓展服务领域

法律服务资源分布不均,增加了公共法律服务体系建设的整体推进难度,公共法律服务面狭窄,影响了服务的广度,因此急需优化资源布局,拓展服务领域。对于法律服务资源少,法律顾问人选不足的区县,市级司法行政机关应当给予协调帮助,通过市级律师协会统筹解决。大力宣传动员,做好思想工作,律师和法律服务工作者要切实履行社会责任。律师协会领导和律师事务所资深律师要带头到最困难、边远地区担任村(居)法律顾问,律师资源丰富的两城区律师事务所要对“三县一市”实行对口支援。在拓展公共法律服务领域方面,主要围绕基层社会治理、民生领域等方面进行探索。一是村(居)法律顾问协助村(居)两委开展依法治理工作,帮助审核、修改村规民约等有关管理规定和健全村民会议制度等;二是通过“以案说法”、法治讲座等方式深入村居开展法治宣传;三是为基层人民调解组织调处疑难纠纷提供法律意见和调解建议;四是为基层民事纠纷和信访案件提供法律咨询,引导当事人依法、理性表达诉求,维护合法权益;五是在规定许可范围内进一步降低法律援助门槛,拓展援助覆盖面,特别是向就业、就医、就学、社会保障等民生领域延伸。

(四)顺应需求,推进“互联网+公共法律服务”

贵阳市四级实体平台已基本建成,但网络服务平台还刚起步,要实现“网上+网下”同步服务、便利服务,“互联网+公共法律服务”体系建设在“大数据、云计算、物联网”时代背景下是必然选择。“互联网+公共法律服务”可以解决当事人时间冲突、需求信息不对称等问题,可以打造为集“政务宣传、法治宣传、法律咨询、法律服务”为一体的服务新模式。随着科学技术的进步和全市法律服务资源的不断丰富,贵阳市已经具备构建“互联网+公共法律服务”的基本资源条件。一是利用各司法行政机关或公共法律服务网站,开辟公共法律服务专栏,可以提供法律咨询、预约、受理、查询、投等公共法律服务;二是升级法律援助热线12348为公共法律服务热线,统一开发网站服务、手机APP服务等,实现静态互联网终端服务和动态移动互联网终端服务;三是借助贵阳“数据铁笼”OA系统提供公共法律服务,网站上的相关服务可以全部在该系统实现整合;四是优化“贵阳司法行政”微信公众号中“法治地图”和“在线咨询”功能,与手机APP“筑民生”公共法律服务模块中的“法治地图”、“在线咨询”、“法律援助”、“公证”、“司法考试”、“司法鉴定”等实现无缝对接,后台统一提供服务。

(五)完善体制机制,提供服务保障

任何一项工作,离开体制机制的建立健全和制度保障,要想持续和长久,想必是难上加难,贵阳市的公共法律服务体系建设工作亦是如此。一是建立和完善全市公共法律服务标准体系,市级司法行政机关统一制定公共法律服务场地、人员配备、业务规范、工作流程等具体标准,实现公共法律服务体系建设的规范化、标准化、便利化;二是建立和完善公共法律服务质量保障机制,主要是评价机制、监督机制、失信惩戒机制等,逐步实现由司法行政机关评估向第三方评估过渡,确保政府采购服务和公益法律服务的质量;三是建立社会组织和人员参与公共服务的引入机制,倡导、培育律师协会、公证协会、司法鉴定协会等社会组织和其他有关人员参与公益法律服务,探索服务事项政府主导、社会承担的协同服务方式;四是建立公共法律服务经费保障机制,根据市委、市政府《意见》“将公共法律服务必需的工作经费纳入市、区(市、县)两级财政预算,逐步建立适应公共法律服务体系建设需要的动态调整机制”这一要求,积极争取制定出台配套措施,把这一原则规定落到实处,将公共法律服务事项纳入政府购买服务,有效促进基本公共法律服务的常态化和可持续化。


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