加强基层矛盾纠纷调处工作的做法和思考
开阳县司法局/文  发布时间:2018/4/11 10:20:12  浏览数:974


开阳县司法局

【导语】有效化解人民内部矛盾,是关系改革发展稳定的全局性课题,也是促进社会和谐的基础性工作。我们党和政府在妥善处理各种民事和行政纠纷方面有着优良传统。《小二黑结婚》就描述了抗战时期解放区处理民间婚姻纠纷的故事,是一个非常典型的缩影。随着经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,在新形势下做好矛盾纠纷调处工作对于维护社会稳定,密切党和政府同人民群众血肉联系意义重大。

基层是政府联系广大群众的纽带,跟群众联系最为密切,是做好群众工作的关键领域。矛盾纠纷是社会存在的争执不下的事情或不易化解的问题,它是社会变革的重要动力,也可能预示着新的利益调整的必要。判断一个社会是否良性运行,不应以有无矛盾利益纠纷为标准,而应考量其社会机制是否完善,是否有能力正确调处矛盾纠纷,能够把矛盾纠纷控制在有序的范围中。矛盾纠纷的调处过程,可以是使既存的权利义务和社会规范得到实现,也可以成为确定新规范的契机。矛盾纠纷的广泛存在是世界各国很普遍的现象,当前中国社会面临着经济社会的重大转型,矛盾纠纷也大量产生,这是我国社会深刻变革中难以避免的现象。然而,矛盾纠纷的发生和调处,会耗费大量的社会成本,政府必须通过有效的调处机制及时妥善地化解矛盾纠纷,避免矛盾纠纷的激化和扩大,同时调处矛盾纠纷的成本必须控制在合理的限度之内,并尽可能通过良好的社会治理机制对矛盾纠纷的发生加以预防。本调研课题以开阳县为个案,对做好基层矛盾纠纷调处工作进行调查研究。

一、开阳县的基本情况

开阳县地处黔中腹地,总面积2026平方公里,辖8镇8乡2个社区,总人口43.86万。南距省会城市贵阳66公里,北距历史名城遵义110公里,位于连接贵阳与遵义两大城市的次中心区域,区位优势明显。近年来,开阳县不断增强政治责任感和使命感,统筹抓好“发展第一要务”和“稳定第一责任”,坚持群众路线,抓好矛盾纠纷的调处工作,切实维护群众切身利益,实现了经济发展与社会稳定“两不误,双促进”。

二、基层矛盾纠纷的特点

(一)城乡差异大

由于长期以来的政治经济体制双轨制的存在,中国城乡发展差别巨大,呈现出来的社会矛盾纠纷也有其不同之处。从内容上看,城市矛盾纠纷主要包括房屋拆迁、企业改制、物业管理、劳动就业、环保、医患、司法审判、房屋交易等引发的矛盾纠纷。另外,进入城市谋生的农民不断增加,民工劳务纠纷时有发生。而在农村,矛盾纠纷已由包括家庭纠纷、邻里纠纷为主的传统型的简单民事纠纷,逐渐转化为涉及征地拆迁、土地权属、拆除违法建筑、失地农民生计等经济纠纷为主,另外还有村务管理、集体经济等,呈现了各种矛盾纠纷相互结合渗透的复杂情况。从数量上看,由于全县大开发、大建设,农村地区涉及大量房屋拆迁、土地征用等问题,涉及人员多,利益冲突大,目前农村的矛盾纠纷更加突出。另外,由于历史和文化原因,不少农村的矛盾纠纷错综复杂,很难解决,致使多数疑难重大矛盾纠纷发生在农村。

(二)矛盾纠纷主体扩大化,容易快速升级

过去的纠纷多发生在个人之间,现在主体则呈扩大化,较多地涉及各类群体、组织。由于主体利益一致,要求相似,不少矛盾纠纷连带性很强、波及面十分广泛,加上当前通讯发达,人员流动性强,原本属于个案的矛盾纠纷容易演变为群体性的社会矛盾问题。部分矛盾纠纷当事人抱着“小闹小解决、大闹大解决”的错误想法,为了实现自己的利益,也希望矛盾纠纷扩大化、升级化,涉及人很容易抱团,许多非直接利益相关人员也容易参与其中,对社会的稳定造成很大影响。例如在城市打击非法营运过程中,政府部门一旦采取行动,一些黑车司机及其“朋友”会很快聚集向政府和相关职能部门施压,部分人员组织化程度很高,甚至披有“协会”和“公司”等外衣。

(三)矛盾纠纷的内容复杂化,经济利益诉求突出

随着经济社会的发展,基层的经济形态和社会结构日趋复杂化、多样化,需要面临的问题也越来越复杂。在新形势下,基层矛盾纠纷已由传统的家庭、继承、赡养、邻里等民间纠纷扩展到征地拆迁、劳动争议、物管纠纷等以经济利益诉求为主要特征的新型矛盾纠纷。新型矛盾纠纷以经济利益冲突为特征,且涉及政策、法律等方面的专业知识,单靠以情感人的传统式调解很难奏效,已成为影响基层社会稳定的热点、难点问题。随着社会主义市场经济体制的建立和完善,矛盾纠纷趋向于利益化,由传统的出于“讨个说法”的动因,逐步转化为争取经济利益。由于个体对经济性的考虑增加,矛盾纠纷的当事人也会权衡矛盾纠纷的调处成本,生活节奏的加快导致时间的价值增加,大多数涌现出来矛盾纠纷都有比较突出的利益诉求。当前基层矛盾纠纷,既有历史遗留下来长期得不到妥善解决的问题,例如土地权属、企业改制等,也有具有明显时间性的新问题,例如基层选举问题。另外,很多矛盾纠纷跨部门、跨行业,涉及范围广、影响大。由于人口流动性大,很多矛盾纠纷的当事人不是事发地的人,涉及的人员也复杂。

三、基层矛盾纠纷产生原因

导致基层矛盾纠纷产生的原因,有经济的、法律的、行政的,也有观念层面的,这些因素可能单独起作用,更多时候是共同引发矛盾纠纷的发生。

(一)利益分化和冲突

改革开放使社会各阶层普遍受益,绝大多数群众生活水平得到提高。但随着社会管理方式和机制的转变,社会结构也发生了重大变革,各阶层利益分化扩大,个体与群体、当前与长远、既得利益者与利益受损者等不同的利益需要难以统筹平衡。群众的利益和权利意识被不断唤醒和强化,在社会资源有限的前提下,多元化的利益群体不可避免地相互竞争和发生利益冲突,从而产生多元化的纠纷,利益纠纷在矛盾纠纷中占据最主要地位。同时,社会管理滞后于经济发展,社会保障和救助体系不够完善,也导致部分矛盾纠纷更加突出和激烈。

近年来,开阳县经济社会发展很快,经济结构和社会结构都发生了很大的变化,涉及群众利益分配和调整的问题也很多。例如,土地征用、房屋拆迁等问题,涉及利益大,很容易产生矛盾纠纷。在没有征地时,不少土地由于经济价值很低,权属问题很随意,很多土地经过口头协议等几经“流转”。一旦遇到征地,由于涉及大量征地款,权属争议问题大量出现,村、村民组、村民之间都会出现矛盾纠纷,一些家庭内部因为分配问题也产生很大的矛盾纠纷。面对拆迁问题,拆迁户对拆迁的安置也有各种要求,少数人则不愿意拆迁。

(二)法律调整不力

法律可以有效地处理矛盾纠纷,但在我国法治化进程中,存在着两面性,立法超前与滞后并存,法律不能及时有效地规范和调整新型社会关系,导致制度空隙。另外,法律程序和标准复杂、繁琐,有些矛盾纠纷不合立案要求,导致很多矛盾纠纷不能及时解决,甚至越演越烈,部分法院判决执行不到位也导致矛盾纠纷很难通过诉讼真正解决。

开阳县还有多个少数民族聚居的村,少数民族的风俗习惯也会对法律的执行和落实产生很大的影响,少数乡规民约直接和法律有抵触。由于法律的尊严和权威受到影响,很多矛盾纠纷当事人不愿通过法律渠道维护自己的利益,遇事就找政府和领导解决,这在一定程度上鼓励了“小事大闹、大事群闹、群事久闹”,一些群众信访不信法。

(三)价值观偏差

伴随社会转型,旧的价值观受到很大冲击,新的价值观尚未形成,使社会大众在价值取向方面出现了一定的混乱,唯利是图、见利忘义等腐朽思想乘虚而入。与法律的强制性不同,道德是依靠人们内心中的羞耻感和责任感来规范人们行为,维护一定的社会秩序,它降低了人际交往中的不确定性,节约社会交易成本。

有些群众法律意识和法治观念淡薄,对法律政策认识不清,认为法不责众,片面要求维护自己的权益,抱着不闹不解决问题的心态不断越级上访和重复上访,甚至有的人明知自己的诉求不合理也不断的上访缠访闹访,甚至堵工、堵路,向政府部门“讨说法”,给党和政府施压,从而造成矛盾纠纷事态升级。例如,少数群众在听说自己家所在区域要拆迁后,大量恶意种房,城管部门在执法中也容易引发与当事人的矛盾纠纷。

(四)决策失误等原因

当前,我国改革已进入攻坚阶段,改革初期相对容易解决的问题已经解决,现在面临的主要是涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险比较大的改革。由于一些地方政府科学民主决策机制不健全、不完善,出台的措施不科学不合理,有的作出决策前不注意充分听取各方面的意见,没有充分考虑人民群众的意愿、承受能力和出台时机,损害了群众的切身利益。例如,在推进重大惠民市政工程中,由于宣传不到位,造成不少群众不理解,增加了矛盾纠纷,工作陷于被动。

四、基层矛盾纠纷的调处工作现状

(一)加强和创新社会管理,基层矛盾纠纷调处成效明显

2011年贵阳市在市、县两级成立了群工委和群工中心,将群工机构延伸到村(居)乃至村民组(居民小区),增强了基层矛盾纠纷的调处力度。2014年,开阳县出台了《开阳县关于进一步加强人民调解积极参与“三调联动”的实施意见》县共有各级人民调解组织149引导社会力量协同化解了大量的基层矛盾纠纷。同时,加强制度建设,领导包案和定期接访工作实现常态化、规范化,有力地推动了基层矛盾纠纷的解决,促进了社会和谐。2017年,我县共有各级人民调解组织151个,其中:县协调指导委员会1个;乡(镇、社区)调委会18个;村(居)调解组织129个(村调解组织111个、居调解组织18个);行业调解组织5个(交通事故、医疗纠纷、劳动纠纷、商业纠纷、环境保护纠纷)。2017年全县共有人民调解员1442人,其中“五老”义务调解员358人。基本实现了调解组织和网络的全覆盖,调解工作的全渗透。经统计,2017年开阳县各基层司法所全年网上上报数据全县共排查出矛盾纠纷线索495起,参与调解疑难复杂民间纠纷134件;代表政府处理纠纷175件,成功处理170件;参与处理社会矛盾纠纷196件,成功处理194件,目前已达到调解成功率为99%。

  (二)基层矛盾纠纷调处压力大

   由于开阳县近年来,大交通、大园区、大旅游、小城镇的强力推进,涉及大量的征地拆迁,可能引发矛盾纠纷的因素大大增加。同时,由于目前矛盾纠纷复杂多样、专业性强,基层群众维权意增识强,对法律知识的了解也增多,对基层工作人员的调处能力要求高,基层尤其是村(居)的很多人经常是根据习惯和感情来调处,依法准确调处压力大。加上当前通讯发达,话语权分散,小问题很容易被放大,部分矛盾纠纷如果处置不及时,会迅速升级,增大了处置难度。

(二)矛盾纠纷化解方式趋于多样化

社会矛盾的多样性决定着矛盾纠纷的化解方式的多样性。我国也存在多种化解社会矛盾纠纷的方式,主要有诉讼和非诉讼。非诉讼方式主要有自行化解、家族权威调解、人民调解、行政调解、仲裁等。随着我国社会由农业社会向工业社会、由伦理社会向法制社会的转型,处于转型期的基层出现了诸多的变化,血缘关系、地缘关系逐渐让位于利益关系,人们之间原有的关联度降低,基层逐渐由“熟人社会”向“半熟人社会”乃至“陌生社会”过渡。法治进程日益推进,法律在社会中的地位在不断提高,人们通过法律程序实现自身权利的意识和能力在逐步增强。然而,在解决家庭纠纷、邻里关系纠纷等常见的纠纷时,着眼于未来的人情规范仍起着主要作用,非诉讼方式发挥着广泛的影响。

(三)许多矛盾纠纷调处依赖于行政手段的运用

在发生纠纷的时候,很多群众最为关心的是利益是否能够得到及时的保障,因此,高效迅速地化解矛盾纠纷是其追求的结果。部分当事者不善于也不愿意通过司法渠道维护自己的合法权益,而往往寻求政府支持,致使上访事件大量涌现。在矛盾纠纷发生后,当事人就想到找政府,甚至于一些涉诉纠纷也是这样。尽管当地政府不一定直接主持调解矛盾纠纷,但由于部分纠纷牵涉关系和历史问题比较复杂,仅靠基层人民调解组织难以调解,所以各部门相互配合,协力调处纠纷就表现得非常普遍。例如,在面对部分矛盾纠纷时,政府积极引导当事人走司法渠道,为其提供司法援助,甚至承诺帮助其解决诉讼费用,但是当事人依然不愿意走司法渠道,而是要求政府直接解决矛盾纠纷。

(四)在调处矛盾纠纷中轻法意识大量存在

在中国传统社会,人与人之间长期地形成了相互熟悉、传统伦理比较完善、内部问题内部化解的处事模式。伴随着我国政治管理体制的建立,国家权力在不断地向基层的乡土社会渗透,各种国家政策、法规逐渐落实到农村社会,基层矛盾纠纷解决的方式也应逐步向法治化迈进,但是基层存在不同程度的轻法意识。轻法意识的产生则是在司法实践中一些不尽人意的东西造成的。一是法律公信力的下降。司法权威的根本力量来源于社会民众对司法的内心信任和仰赖,但执行难、司法不公等现象,也降低了法律的公信力。二是诉讼的成本大,从“经济人”的角度来看,诉讼可能耗费大量的时间、精力和金钱,选择用诉讼来解决纠纷的积极性也容易受影响。三是法律素养低。通过大规模的普法,公民对法律的了解和掌握逐步加深,但法律素养却难以在短期内出现质的提升,对法也很难发自内心地去遵守和信仰,更多的是对自己有利的去利用,对自己不利的去规避

(五)部分矛盾纠纷的调处难以终结

矛盾纠纷如不断反复、永无终止是严重的社会问题。司法性的审查与裁判本应是权利保护的最后一道屏障,任何矛盾纠纷都将基于“司法最终解决”而结束。但很多情况下,矛盾纠纷虽经终审判决仍结束不了。很多案件通过审判后败诉方又通过上访的方式,对地方党委、政府施压。少数矛盾纠纷当事人不管利益是否合法合理,虽然经过了有效的调处,但是不满足诉求不罢休,甚至矛盾纠纷为借口谋利。由于历史、政策等方面的原因,部分矛盾纠纷牵涉面广,社会关联度大,很难从根本上解决,在调处中虽然做了大量的工作,却治标不治本,调处成本很大,效果却不明显。

五、做好基层矛盾纠纷调处工作的几点思考

随着我国改革开放的深入,经济社会发生了翻天覆地的变化,这在客观上要求我们要适应新形势的需要,创新措施,更好地做好基层矛盾纠纷的调处工作。

(一)坚持以人民为中心,努力从源头上预防和减少矛盾纠纷

一要把发展作为解决各种矛盾的根本出路,推动经济社会持续快速健康发展,为统筹协调各方面利益关系,妥善解决各种社会矛盾奠定物质基础。二要把统筹兼顾作为发展的基本要求,着力解决发展中的不平衡、不协调,以发展促进更好地统筹协调。三要把实现利益共享作为发展的指导方针,调整社会公共政策,合理调节利益分配,维护社会公平和正义,切身解决人民群众最现实、最关心、最直接的利益问题,增强群众对政府的信任。四是要转变政府职能,实现由管理型政府向服务型政府的转变。切实解决与人民群众生活密切相关的教育、医疗、就业、养老、住房、治安等问题,以民生改善凝聚民心,以民心所向汇集发展合力,努力提高人民群众的幸福指数。

(二)创新群众工作,构建多元化矛盾纠纷调处体系

调处基层矛盾纠纷的过程,实际上也是一个做群众工作的过程,要发挥好群众工作的统揽作用。群众工作要不断适应时代的要求,在内涵外延、方法手段、体制机制等方面创新。要调动社会上广泛主体和因素,综合利用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段,增强化解矛盾纠纷的整体效能。要进一步发挥好“和谐促进会”等非政府组织和志愿者的作用,引导社会力量广泛参与到基层矛盾纠纷的调处中,建立高素质、高能力的调处队伍。加强行业性和专业性调解组织建设,提高其公信力和权威性,赢得社会公众的信赖和支持,拓展工作发展空间。积极发挥好“三调联动”作用,各方互相支持配合、积极参与,优势互补,形成合力,提高调解水平,建立“大调解”工作格局,使大量矛盾纠纷得以化解在基层。

(三)加大对基层的投入,增强基层调处能力

要加大投入,真正做到人往基层走、物往基层用、钱往基层花、劲往基层使,切实解决基层人力、物力和财力问题。健全群众工作网络,充分发挥群众工作机构的作用,提升网格化管理服务水平,真正做到“小事不出村(居)、难事不出社区、大事不出区、矛盾不上交”。以社区群众工作机构为基础,整合司法、法庭、派出所等基层工作资源和力量,提高居民委员会的自治能力建设,加强对基层矛盾纠纷调处人员的培训,增强业务知识和调处水平,使绝大多数矛盾和问题发现在基层、解决在基层、化解在萌芽状态。

(四)加强对基层矛盾纠纷的排查和预警

加强矛盾纠纷的排查,及时掌握信息,努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态,防止矛盾纠纷激化升级。认真落实社会矛盾纠纷排查工作制度,对基层矛盾纠纷实行动态滚动排查。通过开展定期排查、日常排查、专项排查和集中排查,及时有效的排查各类矛盾纠纷和不稳定因素。对排查出的矛盾纠纷,逐案逐项逐人建立台账,明确责任人和化解时限,将处理责任进行逐级分解,重点交办。科学分析和准确把握基层矛盾纠纷的产生及发展趋势,确保信息通畅,反馈及时,掌握工作的主动性,提高对突出矛盾纠纷的预警,完善预案,提高应对突发事件的能力和水平。

(五)全面推进社会稳定风险评估工作

将社会稳定风险评估作为重大政策、重大决策、重大改革、重大工程和重大活动出台实施的前置程序和必经程序,做到重大事项不评估不决策不立项。建立群众议事协调机制,组织群众有序参与涉及切身利益的各类听证活动,广泛收集群众的意见。通过对重大事项的可行性、可控性评估,科学评判风险等级,合理制定化解社会稳定风险的应急预案和处置措施,从源头上预防和减少社会矛盾。强化责任追究,对未经社会稳定风险评估程序决策实施造成重大损失的,从严追究责任单位和责任人的责任。

(六)加强对群众的宣传教育和法治建设

加强对群众的宣传教育,大力弘扬社会主义核心价值观,增强基层群众文明守法的自觉性,为矛盾纠纷的调处奠定坚实的思想基础。社会成员对法治的普遍认同和信仰,是法治得以实现的社会思想基础。必须进一步加强法制建设,深入开展普法教育,切实提高基层群众的法律素质,促进机关单位严格依法行政,切实纠正公务人员不作为、乱作为等行为。减少司法腐败,破解执行难问题,树立司法权威,下大力气解决法律的公信力问题,引导公民依法维护权益,理性合理表达诉求,形成学法、尊法、守法、用法的良好氛围。要增加司法资源,减少诉讼成本,加大法律援助力度,保障群众的诉讼权利。

(七)明确主体,落实责任,严格奖惩

责任主体不明确,遇到问题相互推诿,是当前处理基层矛盾纠纷的一大弱点。有效调处矛盾纠纷必须明确主体,落实责任。要对矛盾纠纷化解实行目标管理,建立问责制度,形成“层层有事管,事事有人管”的工作格局。对突出的基层矛盾纠纷,要落实领导包案制度,以“事要解决”为目标,努力把矛盾纠纷化解在基层。


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